中低收入者住房困境破局

2010年以来，中国的房地产市场持续2009年下半年的疯狂，房价连续大幅快速上涨。这对中国经济未来的持续平稳增长埋下了种种隐患：房价过快上涨将挤占了居民消费，成为扩大消费和调整经济结构的重要障碍；房价过快上涨引发的房地产泡沫还将加剧宏观经济的波动和金融系统风险；更重要的是，房价过快上涨导致富者愈富、贫者愈贫，“马太效应”使得中低收入者的住房困难问题越加突出，这与缩小收入分配差距，建设社会主义和谐社会的目标出现了严重背离。对中低收入者住房困境问题的解决不仅关系到宏观经济的稳定运行和经济增长模式的转型，也更关系到社会的公平与和谐。

中低收入者的住房困境有多种原因。供需结构错位、保障性住房存量严重不足是造成中低收入者住房困境的根本原因。当前，中国大陆经济适用房的总存量占比仅为10%左右。从国外经验来看，历史上，英国的保障性住房占住房存量的曾一度接近60%、日本超过50%、中国香港地区超过45%、新加坡超过90%。造成保障性住房供给不足的关键制度性原因在于在土地供给总量不足或有限的情况下，部分地方政府对“土地财政”的依赖使之倾向于优先供给商品住宅与商业地产用地，而限度地压缩保障性住房用地。另一方面，地方政府又缺乏足够的资金去实施保障性住房建设，造成保障性住房的供给严重不足。“土地财政”这种制度性的缺陷使得中央政府加大保障性住房供给的政策难以落到实处。

保障性住房的保障面太窄，标准太高也是中低收入者住房问题困难的重要原因。目前，保障性住房的申请人员仅限于户籍人口，而常住人口被排除在保障范围之外。另一方面，随着房价的快速攀升，原有的申请标准已变得过于严格，使得大部分中低收入人群在收入上达不到申请条件。随着房价的大幅快速攀升，我国的保障性住房价格明显偏高。目前，即使经济适用房价格的房价收入比也在61的国际警戒线之上，远远超过中低收入人群的实际支付能力。再者，由于保障性住房的定位模糊，在产权的进入、转让、分享、移交等方面存在缺陷，保障性住房在一定程度上被异化为新的投资工具。

中低收入者住房困境破局之路包括以国外经验为借鉴，完善我国的住房保障制度。例如，以美国经验为借鉴，采取实物补贴和货币补贴相结合的方式。德国主要采取发放住房补贴的形式提供对低收入居民住房的保障。新加坡采取了政府建房为主的模式。法国专门颁布法律，要求从2000年开始，规定任何开发商在住宅建造规划中，至少拿出20%的面积，卖给社会福利房屋管理公司，由其出租或出售给低收入者，并提供房屋的日常维护和管理，其余80%则按市场价格销售。香港采取租售并举的做法。既，对中低收入者实施购房优惠政策和租房优惠政策两结合的方式。总之，从世界各地经验来看，一般而言，那些面积狭小、土地资源紧缺、人口密度大的国家和地区，都实行以政府建房为主的住房保障模式，并且取得了不错的效果。我国土地资源稀，“人多地少”是我国的基本国情，这决定了我国住房市场只能走小户型、低耗能、集约型的发展模式，并且居民收入差距悬殊的分配结构，决定了我国应采取以实物建房为主来解决中低收入家庭的住房问题。具体来说，一是对中等偏低收入家庭，购买政府投资建设经济适用房或限价房，并且其标准随经济发展不断下移。二是对低收入者，以租住政府建设廉租住房和公共租赁房为主，范围不断扩大。三是提倡公平、合理和理性的住房消费，根据户型和人口制定不同的房价和租金水平。

建立政府房贷机构，加大金融对中低收入者的支持力度也是解决中低收入者住房的重要手段。我国在设立房贷承购机构时，按照市场效率原则面向商业银行和住房公积金管理中心开展业务；另一方面，按照政策导向承购符合标准的中低收入家庭的住房抵押贷款和公积金贷款，并对其证券化，从而引导商业银行增加对经济适用房和“两限”房的贷款支持，调剂住房公积金管理中心的资金余缺，起到促进中低收入群体拥有自有产权住房和优化我国住房产业结构的作用。

我国还应扩大保障性住房的覆盖范围，采取“保低放高”政策。 “保低”就是为中低收入者提供廉价住房或优惠住房贷款，保证中低收入者买得起住房或者租得起住房；“放高”指的是高收入者的住房问题则交由市场解决。目前我国城镇住房保障的对象只覆盖到户籍人口，应尽快将住房保障的对象扩大到城市常住人口。我国政府应争取用10年左右的时间，逐年提高新增住房面积中保障性住房比重，将保障性住房的比例提高到40%左右。此外，还应降低保障性住房价格，以增加这些家庭的其他消费性支出，一是将经济适用房的目标价格控制在家庭年收入的6倍以内；二是廉租房的目标租金水平控制在市场租金的30%-40%左右；三是将家庭可支配收入的25%作为低收入家庭“可支付性”的判断标准。

增加保障住房的有效供给，在当前对房地产市场调整可能对宏观经济带来冲击的情况下具有特殊的重大意义，这不仅可防止投机性需求报复性反弹引发房价新一轮上涨的关键，同时还能扩大房地产投资。增加保障性住房的有效供给应从以下五个方面着手：（1）强化对地方政府的“问责机制”外，深化房地产管理体制和政绩考核制度改革，进一步规范和明晰中央和地方在保障性住房建设中的职责和权利，转变地方财政对土地出让收入的过度依赖。（2）加强对参与保障性住房建设的民营资本的信贷、税收支持。（3）由于房价上涨和收入两极分化，使原来规定的保障性住房的申请条件不能适用新的情况。应充分考虑各地居民收入增长情况和住房价格上涨情况，对现有保障性住房政策进行动态调整，提高保障性住房政策的针对性和有效性。（4）改售为租，调整此前可以出售的政策，仅保留保障性住房的公共产品功能。（5）改革和完善保障性住房的退出机制。

对房地产交易和保有环节征以重税是西方各国治理房地产泡沫的重要法宝。当前，我国房地产市场投机气氛渐浓与我国在房地产开发和建设环节税种多、税负重，而交易和保有环节税种少、税负轻的税制结构有很大关系。增加交易和保有环节的税负，这是解决当前我国房地产诸多问题的治本之策。当前我国住房税收政策应做以下调整：（1）大幅提高房地产交易资本增值税。对居民出售第二套及以上住房的增值按面积大小和年限长短征收20%-50%不等的资本增值税。面积越大、年限越短，税率越高。（2）抓住时机推出物业税。征收物业税是国际上的通行做法。可以考虑对居民家庭、二套住房免征物业税，但对第三套及以上住房开征物业税。并且随着套数增加，税率也随之提高。（3）对居民自购住房用于出租的，提高租金所得税率，抑制投资性需求。

在房地产调控方面，还应坚持因地制宜，因人制宜，有保有压，引导商业银行根据各地的经济发展、市场需求、居民收入、房地产资产类别等多种因素，制定差别化的信贷投放和风险管理策略。在房地产贷款的授信中，应实行顾客差异化、项目差别化、区域差别化三个维度的差别化信贷策略。同时，完善信息对接机制，使差别化信贷政策执行到位。例如，在“认贷”环节，尽管已可以通过人民银行的征信系统进行查询，但在“认房”环节，目前只能通过人民银行征信系统中贷款记录来判断购房者的房屋套数，对其家庭成员的关系、房屋产权归属还不能进行准确判断，这给炒房者留下操作空间。下一步应加快相关基础信息平台建设，促进房产管理、公安户口登记等部门间的信息对接，使 “认房又认贷”政策落到实处。

最后，还应加强法律法规建设，为保障性住房的建设提供有力长期的有力的法律保障。从各国经验看，凡是住房问题解决得比较好的国家和地区都有比较完备的住房法律法规。比如日本的《土地基本法》（1989）和《综合土地政策推进纲要》（1991）等。尽管我国已经颁布了以《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等，但不少法律法规缺乏执行细则，难以贯彻执行；并且政出多门，部分法律法规之间缺乏协调性和一致性，针对保障性住房建设的法律法规更是处于盲区。为抑制房地产投机、打击炒房炒地，建议修改和完善现存房地产法律法规，稳步推进我国住房市场和住房保障的法制化进程。